论乡村振兴战略背景下以工代赈政策的突破创新

为了深入贯彻十九届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》精神，落实党中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的部署要求，指导各地做好“十四五”时期以工代赈工作，2021年7月，国家发改委发布了《全国“十四五”以工代赈工作方案》。以工代赈是一项古今中外各国政府常用且有效的扶危济困举措，在我国经过改革开放40多年的实践，它正转变成为一项集完善基础设施建设、促进就业、平衡收入分配、救灾赈济、协调区域发展为一体的综合性帮扶政策。2022年3月，李克强总理在政府工作报告中强调“面对新的下行压力，要把稳增长放在更加突出的位置”，在国家“六稳” “六保”各项工作实施推进过程中， 以工代赈政策发挥了积极的作用，具有独特的价值。不过，随着当前乡村振兴发展内外部环境的不断变化，以工代赈政策亟需进一步突破创新，不断拓宽施政领域和赈济方式。

一、以工代赈政策的内涵及发展

当前以工代赈政策的官方定义是通过组织动员农村低收入人口参与政府投资的工程项目建设等方式，获取劳务报酬，实现就近就业增收。笔者认为，“以工代赈”是优于并可替代“直接赈济”的一项帮扶政策，“赈”的下限是“货币及实物资源向扶助对象无条件直接发放”，因此任何优于直接捐赠和物资供给的帮扶形式，都在以工代赈的政策视野和实施范畴内。

事实上，以工代赈有着更为丰富的政策内涵，其目的是“赈”，手段是“工” ，“工”不仅仅指 “投资工程”、“基建工程”，本质层面更是指 “工作”和“劳动”。“工”并非“赈”的唯一手段和渠道，“工”涵盖对救助群体进行劳动性组织的一切赈济性举措，比如古代“以军代赈”、计划经济时期的“以物代赈”、拓荒时代的人口迁徙及生产建设垦殖等，这些都超出了通常理解的“工”的概念，但仍属于“赈”的范畴。应该说，任何具有群体性劳动付出和价值交换属性的赈济方式，都是以工代赈。

作为一种具有市场化手段的政府干预措施，越是在社会资本洼地，越是在市场机制失灵的地方，以工代赈就越能发挥其政府公共职能及特殊财政价值。以工代赈具有特殊的“救急”“扶困”双重属性，非常时期以“救急”为上，平和时期以“扶困”为主，形象地说，既是雪中送炭，又是锦上添花。

《全国“十四五”以工代赈工作方案》提出以农村中小型公益性基础设施和农村产业发展配套基础设施项目为主要建设领域，探索实施“就业技能培训、开发公益性岗位、资产折股量化分红”等赈济模式，要求直接劳务报酬发放比例不低于项目财政资金的15%，最大程度吸纳当地劳动力务工就业，最大限度提高劳务报酬发放比例。工作方案特别提出，各级发展改革部门要主动加强与民政、财政、人力资源社会保障、农业农村、交通、水利、文化旅游、应急管理、林草、乡村振兴等部门协调配合，将以工代赈作为一种重要方式予以统筹考虑。 

针对个别地方在实施以工代赈政策时出现的“重建设、轻赈济”倾向性问题，2022年1月14日，国家发改委专门印发《关于进一步坚守“赈”的初心充分发挥以工代赈政策功能的意见》，提出要深刻把握以工代赈政策“工程是手段、赈济是目的”、“项目建设是平台载体、就业增收是根本目标”的基本内涵，始终把解决群众就业增收问题作为以工代赈工作的出发点和落脚点。《意见》还提出了贯穿以工代赈工作全过程的五大核心要求：组织群众务工、发放劳务报酬、开展技能培训、拓展赈济模式和激发内生动力。

二、以工代赈政策将基建工程作为实施载体的成因分析

在当前相关政策文件表述中，以工代赈实施载体其实一直都没有突破农业农村领域“基础设施建设工程项目”范畴，主要有以下五个方面成因：

一是我国农村实施家庭联产承包责任制之后，农村基础设施因公共性强而存在较大投资缺口，以工代赈专项资金恰好能够填补空缺。

二是山、水、林、田、路等基础设施对低技能群体劳动需求量大，便于财政资源对劳动群体进行普惠性供给和标准化分配。

三是基础设施工程是有形资产和不动资产，权属关系明确，便于进行项目资产量化和监管评估。

四是基础设施工程具有明确的工程周期和使用价值，项目外部变动风险小，项目设计和管理难度低，便于基层村集体组织实施。

五是通过完善农业基础设施来保障农业生产，可确保国家粮食安全，符合国家战略意志。 

三、以工代赈政策实践中存在的问题和挑战

尽管以工代赈深受广大基层干部和群众欢迎，具有广阔的施策空间，但同时也客观存在以下约束和局限：

一是该政策传统上只关注农事生产。目前以工代赈项目实施对象仍然聚焦于山、水、林、田、路、草、沙等基建领域，此类项目通常以单个村庄或相邻几个村庄为实施单位，实践层面少有区域性、规模化的大项目运作。

二是项目预算先报后审，周期较长。经过县-市-省-国家部委的层层审批，重大项目经费的拨付往往需要一年以上，难以满足产业类项目的时效性需求。而对于突发性自然灾害，因其先报后批的项目管理模式，也难以第一时间启动应急响应。

三是目前以工代赈政策强调以乡村生产、生活类基础设施工程项目为载体，而对其他的公共服务类民生项目领域存在盲区。

四是以工代赈的项目资金主要来自中央和省级财政，鲜见社会帮扶资金和公益资金流入。

五是在探索资产折股量化分红赈济模式过程中，基层政府的以工代赈项目开发能力不足，特别是缺乏优质乡村特色产业类项目。

六是以工代赈项目通常是资金一次性拨付、项目一次性完工，难以实现专项经费对特定项目的灵活性和持续性支持。 

目前以工代赈政策实施中，要特别关注其施政空间存在以下六个方面的收缩趋向：一是在东南沿海及中东部经济条件较好的地区，现有以工代赈政策限制了基层政府施政空间，其政策有可能进一步边缘化；二是现有政策对潜在赈济受众考虑不足，忽略了女性群体、残疾人群体、突发受灾群体、大学生毕业生群体、城镇低收入、群体城市失业群体、乡村待业农民工群体等特定人群的政策惠及；三是在“三区三州”等欠发达边远地区，传统基建项目利用率相对较低，其社会和经济功能会逐步弱化，未必一直是赈济方式的首选；四是以工代赈政策对当下广大基层群众关切的重大、紧迫民生问题缺乏足够介入，如对培训就业、托幼养老、婚嫁殡葬等需求缺少承接；五是“能用人工的尽量不用机械”强调了政策的应急性和特殊性，但并不具有广泛适用性，缺乏项目的想象力、创造力及纵深空间；六是随着我国全面脱贫和基本温饱问题得到解决，农民群体的文化娱乐和精神情感需求进一步提升，而以工代赈对这些领域鲜有涉足。

概而言之，在目前的乡村振兴发展中，基层公共服务能力不足已成为短板和痛点，而基本民生保障及整体活力提升是一个系统工程，如果现有以工代赈政策缺乏足够的包容性和创新性，那么其政策功能和优势必然会不断衰减。

四、以工代赈政策突破创新的路径和方向

在当前乡村振兴战略实施新形势下，以工代赈要发挥其独特价值，一是回归“赈”的本位，二是突破“工”的狭义界定。进行赈济方式拓展和赈济模式创新，首先应突破 “基础设施建设工程是唯一施政载体”的束缚，要允许进行其它赈济方式的探索和创新。以工代赈政策的创新和拓展主要有以下三大方向：

一是项目建设从基建工程延伸到公共服务领域。这对于受助群体来说就业机会更多，基层公共服务需求得到更好满足，群众的就业持续性和稳定性得到了更高保障。 

二是项目建设从基础设施领域延伸到精神文明领域。乡村的全面振兴，下一步更需要从优化农村人居环境，丰富乡村文化生活，不断提升乡村发展软实力，完成从体力劳动到脑力劳动再到精神情感层面的服务支持，由此拓展以工代赈政策的增量新空间。

三是项目形态向多主体、跨区域、多职能延伸。应给予以工代赈项目更多富有创造力的空间，项目实施主体、受众对象、项目载体、赈济模式可以更加多元。社会帮扶、公益慈善、第三方咨询管理等机构有待发挥更大作用，目前国内已有公益组织成功运作大型以工代赈项目案例。2021年7月，河南省暴雨洪涝大灾之后，中国扶贫基金会紧急启动“重振家园行动——灾后以工代赈家园清理项目”，累计从企业、机构和社会爱心人士处筹集款物超3.7亿元，惠及河南省620个项目村，取得显著成效。

总之，在未来相当长的一段时间内，受新冠肺炎疫情影响，国内经济社会发展承受多重压力，各级政府承担着“保民生、保就业”的重大使命。2022年，我国仅高校应届毕业生就超过1000万人，灵活用工人数超过2亿人，全国需要解决就业人数超过5000万人，国家为此采取了启用1000亿元失业保险基金支持稳岗和培训等具体措施。在此背景下，以工代赈作为各级政府不可或缺、特别有效的一项政策手段，很需要理论层面的拓展创新和实践层面的善加利用。

作者介绍：田志，北京大学政府管理学院02级硕士，高级经济师，现就职于国投集团中投咨询有限公司；

刘衍君，北京交通大学经济管理学院19级硕士，现就职于国投集团中投咨询有限公司